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養(yǎng)老險(xiǎn)制度:新規(guī)定新挑戰(zhàn)

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2006年09月08日 11:14

    當(dāng)然，有兩個(gè)問題需要進(jìn)一步研究。第一，是否明確基本養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制的具體量化指標(biāo)，是根據(jù)同期消費(fèi)者物價(jià)指數(shù)(CP0同比例增長(zhǎng)還是別的方法?第二，如果量化為根據(jù)CPI同比例增長(zhǎng)，那么是否考慮在其中嵌入一個(gè)不利經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的財(cái)務(wù)穩(wěn)定機(jī)制，比如當(dāng)經(jīng)濟(jì)情況不好、通脹率很高的時(shí)候，規(guī)定基本養(yǎng)老金增長(zhǎng)幅度不高于CPI和平均工資增長(zhǎng)的較低者?

    做實(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶，完善我國(guó)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

    夏海勇(南京大學(xué)人口研究所教授)

    新《決定》提出：隨著人口老齡化、就業(yè)方式多樣化和城市化的發(fā)展，現(xiàn)行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度逐漸顯現(xiàn)出一些與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)的問題。其中一個(gè)重要問題即養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶沒有做實(shí)，未能真正實(shí)現(xiàn)部分積累的制度模式，難以應(yīng)對(duì)人口老齡化對(duì)基金的需求。從2006年起，國(guó)家對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策做出相應(yīng)調(diào)整。此次調(diào)整的核心內(nèi)容之一是將個(gè)人賬戶的規(guī)模由本人繳費(fèi)工資的11%調(diào)整為8%，未來幾年全面做實(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶。

    1、“空賬運(yùn)行”：不能承受的養(yǎng)老之重

    20世紀(jì)90年代中期，為應(yīng)付老齡化浪潮，我國(guó)的養(yǎng)老制度從現(xiàn)收現(xiàn)付模式向“社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人帳戶相結(jié)合”的部分積累制模式轉(zhuǎn)軌。統(tǒng)籌賬戶完全由企業(yè)繳費(fèi)，個(gè)人賬戶由企業(yè)和個(gè)人共同繳納。社會(huì)統(tǒng)籌部分實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付模式，個(gè)人賬戶部分實(shí)行完全基金模式。改革的政策意圖是非常明確的：以統(tǒng)籌賬戶支付老職工的養(yǎng)老所需，以個(gè)人賬戶應(yīng)對(duì)將來老齡化帶來的償付難題。但是，新養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)行的結(jié)果卻難以令人樂觀，社會(huì)統(tǒng)籌部分的繳費(fèi)部分遠(yuǎn)不足以支付離退休職工的養(yǎng)老金，為了保證已退休職工的養(yǎng)老金發(fā)放，只能利用統(tǒng)籌賬戶與個(gè)人賬戶混賬管理的便利，“拆東墻補(bǔ)西墻”，直接挪用在職職工個(gè)人賬戶中的資金。結(jié)果，按照規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)的職工的個(gè)人賬戶雖然賬面上仍顯示擁有一定數(shù)量的金額，但實(shí)際上都變成了空賬戶，也就是說這部分錢根本就不存在。結(jié)果形成了一種在資金流程上與現(xiàn)收現(xiàn)付沒有實(shí)質(zhì)性區(qū)別的“空賬運(yùn)行”體制，即形式上的部分積累、實(shí)質(zhì)上的現(xiàn)收現(xiàn)付制。結(jié)果是企業(yè)職工養(yǎng)老不堪個(gè)人賬戶長(zhǎng)期空賬運(yùn)行，支付危機(jī)頻現(xiàn)。以2004年為例，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金當(dāng)年支出3502億元，而歷年累計(jì)僅有結(jié)余2975億元，僅夠半年多的支出需要，除了挪用個(gè)人賬戶外，沒有它途。

    據(jù)不久前勞動(dòng)和社會(huì)保障部副部長(zhǎng)劉永富透露，截至2004年，中國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的空賬已高達(dá)7400億元，且仍以每年一千多億元的規(guī)模繼續(xù)擴(kuò)大。世界銀行關(guān)于中國(guó)未來養(yǎng)老金收支缺口的一份研究報(bào)告也指出，在一定假設(shè)條件下，按照目前的制度模式，2001年到2075年間，中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的收支缺口將高達(dá)9.15萬億元。

    　  2、“做實(shí)”個(gè)人賬戶：巨額“隱性債務(wù)”誰買單?

    我們知道，從新中國(guó)建立開始到20世紀(jì)80代末期，我國(guó)實(shí)行的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，采取的是“高積累，低消費(fèi)”的分配政策，政府通過降低職工工資的方式來籌集和積累建設(shè)資金，從而保證了我國(guó)迅速地建立起了比較完整的工業(yè)體系，以及以企業(yè)為主體的養(yǎng)老、醫(yī)療等現(xiàn)收現(xiàn)付制保障體系。90年代以后，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和新的社會(huì)保障體系替代了原有經(jīng)濟(jì)制度和社會(huì)保障體系，實(shí)行了社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的所謂“統(tǒng)賬結(jié)合”的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，與此相應(yīng)，不可避免地產(chǎn)生了“隱性債務(wù)”及其支付的問題。

    從養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的角度，我們可以把城鎮(zhèn)職工分成三類：一類是在改革前已經(jīng)退休的職工，稱之為“老人”；第二類是改革前參加工作改革以后退休的職工，稱之為“中人”；第三類是改革后參加工作的職工，稱之為“新人”。“老人”和“中人”在1997年中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革前并無任何個(gè)人積累。改革后新制度下的“中人”和“新人”除了要為自己繳費(fèi)之外，還必須為退休的上一代“買單”。

    現(xiàn)收現(xiàn)付模式向積累模式的轉(zhuǎn)換過程中，存在著一代人必須養(yǎng)活兩代人的難題，即“中人”和“新人”在為自己積累資金、充實(shí)自己的“個(gè)人帳戶”的同時(shí)，還必須繳納足夠的基金償還原來現(xiàn)收現(xiàn)付模式下社會(huì)所欠下的上一代人養(yǎng)老的舊債。共同負(fù)擔(dān)以往未能形成個(gè)人積累的“老人”和“中人”的退休所得，結(jié)果導(dǎo)致越來越巨大的空賬。世界銀行的研究數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的隱性債務(wù)高達(dá)13.56萬億元。按理，這本是應(yīng)由國(guó)家來支付的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金籌資模式轉(zhuǎn)換中產(chǎn)生的所謂“轉(zhuǎn)制成本”。但是，長(zhǎng)期以來我國(guó)企業(yè)職工中的“老人”和“中人”已經(jīng)以“低工資”的形式向國(guó)家“預(yù)付”了社會(huì)保障的積累基金，轉(zhuǎn)制后沒有任何理由要求他們?cè)俅螢椤半[性債務(wù)”買單。因此，在做實(shí)個(gè)人賬戶的今天，這筆隱性債務(wù)只能由國(guó)家來承擔(dān)。

    新《決定》提出要調(diào)整個(gè)人賬戶的規(guī)模，逐步做實(shí)個(gè)人賬戶。這里的逐步，國(guó)家并沒有提出一個(gè)時(shí)間表，而另一個(gè)更關(guān)鍵的問題是怎樣做實(shí)個(gè)人賬戶，也沒有做出明確的規(guī)定。這就意味著此次改革還沒有改變現(xiàn)收現(xiàn)付的本質(zhì)模式。在財(cái)政增收和人口紅利期的雙重利好下，做實(shí)個(gè)人賬戶，只是力爭(zhēng)養(yǎng)老金缺口不再擴(kuò)大，防止新的隱性債務(wù)產(chǎn)生，而同期養(yǎng)老金發(fā)放缺口的歷史債務(wù)并沒有因此而消除�！翱召~”仍將會(huì)繼續(xù)運(yùn)行下去，規(guī)模亦仍將會(huì)繼續(xù)增加，隨著人口老齡化的發(fā)展，人口紅利期的終結(jié)，不斷增加的新退休者“做實(shí)”的個(gè)人賬戶的獲得，個(gè)人賬戶空賬的比重仍將會(huì)持續(xù)上升。2000年“空賬”規(guī)模僅為1900億元，到2004年末時(shí)已經(jīng)達(dá)到7400億元，預(yù)計(jì)今后每年還將會(huì)以1000億元左右的規(guī)模增長(zhǎng)。隨著時(shí)間推移，做實(shí)個(gè)人賬戶的難度將會(huì)逐漸增加。2001年國(guó)家在遼寧開始做實(shí)個(gè)人賬戶試點(diǎn)，中央財(cái)政每年不得不拿出14.4億；用于填補(bǔ)養(yǎng)老金缺口。一旦在全國(guó)推行，國(guó)家能有多大的財(cái)力來承擔(dān)缺口?新《決定》提出“各地要按照建立公共財(cái)政的要求，積極調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)；加大對(duì)社會(huì)保障的資金投入�！钡@種投人并沒有制度保證，到2004年時(shí)中央財(cái)政和地方財(cái)政對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)助已經(jīng)達(dá)到522億元和92億元，如果在全國(guó)范圍內(nèi)做實(shí)個(gè)人賬戶，即使國(guó)家承諾并采取制度化的措施消除轉(zhuǎn)制成本，國(guó)家也難有足夠的能力來承擔(dān)如此巨額的養(yǎng)老金缺口。據(jù)說政府曾有“劃撥國(guó)有資產(chǎn)充實(shí)社�；稹币韵簟半[性債務(wù)”的設(shè)想，應(yīng)該不失為解決問題的途徑之一。

    3、“做小”個(gè)人賬戶：職工未來養(yǎng)老金會(huì)否“縮水”?

    新《決定》中，提出了調(diào)整養(yǎng)老金個(gè)人賬戶的規(guī)模，規(guī)定從2006年1月1日起，個(gè)人賬戶的規(guī)模統(tǒng)一由本人繳費(fèi)工資的11%調(diào)整為8%，全部由個(gè)人繳費(fèi)形成，單位繳費(fèi)不再劃入個(gè)人賬戶，換言之，新規(guī)定不但要求把養(yǎng)老金個(gè)人賬戶“做實(shí)”，還要求把個(gè)人賬戶“做小”。

    個(gè)人賬戶一旦“做小”，職工未來養(yǎng)老金水平會(huì)下降嗎?毫無疑問，“做小”，必然導(dǎo)致個(gè)人賬戶積累額的下降，以此計(jì)算的個(gè)人賬戶養(yǎng)老金數(shù)額也將隨之降低，不過“做小”的同時(shí)也降低了“做實(shí)”的難度，為下一步做實(shí)個(gè)人賬戶打下良好基礎(chǔ)。但是，改革后的養(yǎng)老金發(fā)放結(jié)構(gòu)，對(duì)于不同時(shí)期參加工作的“老人”、“中人”、“新人”還是會(huì)有不同的影響的：

    “老人”在養(yǎng)老體制改革之前已經(jīng)退休，他們本來就沒有個(gè)人賬戶，只是按照退休前工資一定比例計(jì)發(fā)養(yǎng)老金，個(gè)人賬戶“做小”，對(duì)他們來說，應(yīng)該沒有什么影響。

    “中人”的情況比較復(fù)雜，一部分“中人”改革前參加工作、改革后退休，因此他們的個(gè)人賬戶中的積累十分有限，養(yǎng)老金主要來源于基礎(chǔ)養(yǎng)老金和過渡性養(yǎng)老金。由于過渡性養(yǎng)老金是由各省、自治區(qū)、直轄市人民政府“按照待遇水平合理銜接、新老政策平穩(wěn)過渡的原則，在認(rèn)真測(cè)算的基礎(chǔ)上，制定具體的過渡辦法，”因此，這部分“中人”養(yǎng)老金水平的高低，不能不受到過渡性養(yǎng)老金水平高低的影響。

    另一部分“中人”雖然改革前參加工作、但改革后還要工作較長(zhǎng)一段時(shí)間才退休，他們未來的養(yǎng)老金主要來源于基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金，而過渡性養(yǎng)老金所占比重較小。如果基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平?jīng)]有多少提高或仍保持原有水平的話，個(gè)人賬戶的“做小”無疑會(huì)使這部分“中人”未來的養(yǎng)老金有一定程度的縮水。

    “新人”在改革之后才參加工作，他們未來的養(yǎng)老金有基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金兩部分構(gòu)成，個(gè)人賬戶一旦做實(shí)后，個(gè)人賬戶基金均來自個(gè)人繳費(fèi)，大小則取決于個(gè)人繳費(fèi)多少。因此，對(duì)“新人”來說，工作年限越長(zhǎng)、繳費(fèi)時(shí)間越長(zhǎng)，繳費(fèi)數(shù)量越多，退休后領(lǐng)取養(yǎng)老金就越多。

    世界銀行的一份報(bào)告顯示：在一定假設(shè)條件下，按照目前的制度模式，2001年到2075年間，中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的收支缺口將高達(dá)9.15萬億元。在如此巨額缺口的壓力下，擴(kuò)大統(tǒng)籌賬戶，較遲退休者不得不更多地為較早退休者通過擴(kuò)大的“基本養(yǎng)老金”提供資金，要普遍提高職工的養(yǎng)老金水平，政府顯然力不從心。因此，本次養(yǎng)老新政的出臺(tái)，恐怕會(huì)有違養(yǎng)老金體制改革以來力圖實(shí)現(xiàn)個(gè)人賬戶積累制的初衷，至少會(huì)大打折扣，因?yàn)檎麄€(gè)養(yǎng)老體系有再次回歸現(xiàn)收現(xiàn)付制的跡象。

來源：中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)綜合