中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)期貨頻道5月29日訊(記者 宋沅) 全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委副主任委員尹中卿28日在第十一屆上海衍生品市場(chǎng)論壇下午的法治分論壇中介紹了目前在期貨立法過(guò)程中所遇到的幾個(gè)難點(diǎn)問(wèn)題，共涉及：調(diào)整范圍、交易主體、經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)、交易場(chǎng)所、集中結(jié)算、保證金管理、強(qiáng)行平倉(cāng)、監(jiān)管服務(wù)等八個(gè)方面。并表示在今后的立法工作中，我們將按照十二屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃的要求，進(jìn)一步加強(qiáng)調(diào)查研究，對(duì)立法中的難點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行深入、全面、反復(fù)的研究論證，把實(shí)踐中好的經(jīng)驗(yàn)和做法充分吸收進(jìn)來(lái)，積極、穩(wěn)妥、有效地推動(dòng)期貨法起草進(jìn)程。

全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委副主任委員尹中卿

　　以下為文字實(shí)錄：

　　很高興參加“上衍法治論壇”。借這個(gè)機(jī)會(huì)介紹一下我們?cè)谄谪浟⒎ㄟ^(guò)程中遇到的幾個(gè)難點(diǎn)問(wèn)題，與各位交流討論。

　　大家知道，全國(guó)人大期貨法立法工作由來(lái)已久。期貨交易法曾經(jīng)先后列入八屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃一類項(xiàng)目，十屆、十一屆全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)立法規(guī)劃二類項(xiàng)目。全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)先后兩次成立起草組，分別于1994年8月、2007年6月擬出兩個(gè)期貨交易法草案。本屆全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)期貨立法工作非常重視，將期貨法列為立法規(guī)劃二類項(xiàng)目，由財(cái)經(jīng)委員會(huì)組織起草，條件成熟時(shí)安排審議。

　　自去年12月起草組成立以來(lái)，我們主要做了四項(xiàng)工作。一是草擬期貨法起草大綱和立法調(diào)研提綱，廣泛征求意見(jiàn);二是在京召開三個(gè)座談會(huì)，分別聽取相關(guān)部委、行業(yè)協(xié)會(huì)、期貨公司、套保企業(yè)、專家學(xué)者和個(gè)人交易者的意見(jiàn)和建議;三是赴鄭州、大連、上海等地開展調(diào)研，實(shí)地考察了四家期貨交易所，以及存管銀行、交割倉(cāng)庫(kù)等;四是起草出期貨法(草案第一稿)，并召開起草領(lǐng)導(dǎo)小組全體會(huì)議對(duì)草案進(jìn)行了討論。

　　半年多來(lái)，在期貨立法調(diào)研、論證、起草過(guò)程中，我們不斷加深對(duì)期貨市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)律、存在問(wèn)題和制度需求的認(rèn)識(shí)，主要遇到以下八個(gè)問(wèn)題。

　　第一，關(guān)于調(diào)整范圍。現(xiàn)行《期貨交易管理?xiàng)l例》主要定位于場(chǎng)內(nèi)商品、金融期貨和期權(quán)標(biāo)準(zhǔn)化合約交易。如何確定期貨法的調(diào)整范圍?是否將場(chǎng)外衍生品交易納入調(diào)整范圍?多數(shù)意見(jiàn)認(rèn)為，近年來(lái)我國(guó)商品期貨市場(chǎng)發(fā)展迅速，但金融期貨品種較少，期權(quán)和其他衍生品尚未正式推出。從法律屬性看，期權(quán)和其他衍生品市場(chǎng)與商品和金融期貨市場(chǎng)并無(wú)本質(zhì)區(qū)別。適應(yīng)健全多層次資本市場(chǎng)體系、滿足多層次風(fēng)險(xiǎn)管理的現(xiàn)實(shí)需求，期貨法不能僅僅局限于場(chǎng)內(nèi)期貨市場(chǎng)，也應(yīng)該將其他一些符合條件的場(chǎng)外相關(guān)衍生品納入調(diào)整范圍，以場(chǎng)內(nèi)為主、兼顧場(chǎng)外，同時(shí)對(duì)涉外期貨交易進(jìn)行規(guī)范，致力于形成一部期貨及相關(guān)衍生品基本法，調(diào)整范圍既涵蓋商品期貨及其衍生品市場(chǎng)，也涵蓋金融期貨及其衍生品市場(chǎng)。因此，期貨立法不僅要與包括刑法、物權(quán)法、合同法、公司法等上位法相銜接，同時(shí)還要處理好與同位法如證券法、證券投資基金法、商業(yè)銀行法、保險(xiǎn)(放心保)法、信托法之間的關(guān)系，維系金融法律體系的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。

　　第二，關(guān)于交易主體。我國(guó)現(xiàn)行金融法律采用“投資者”概括交易主體，《期貨交易管理?xiàng)l例》則交叉使用“投資者”和“客戶”概念，多年來(lái)已經(jīng)形成習(xí)慣。參與期貨交易的主體是期貨市場(chǎng)生存和發(fā)展的基礎(chǔ)力量，期貨立法應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一法律規(guī)范。多數(shù)意見(jiàn)認(rèn)為，與其他資本市場(chǎng)投融資不同，期貨市場(chǎng)的基本功能在于風(fēng)險(xiǎn)管理，直接或間接參與期貨交易的主體更多是通過(guò)事先鎖定未來(lái)價(jià)格規(guī)避價(jià)格波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，也有一部分是為了博取投機(jī)利益而承接轉(zhuǎn)讓出來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)�！巴顿Y者”概念不能涵蓋期貨市場(chǎng)所有參與交易的主體，如套期保值交易主體�！翱蛻簟备拍顒t是相對(duì)于期貨公司提供中介服務(wù)而言，無(wú)法將交易所自營(yíng)會(huì)員以及其他直接入場(chǎng)交易主體囊括進(jìn)來(lái)�！皡⑴c者”概念過(guò)于寬泛，還包括為期貨交易提供服務(wù)的期貨公司、交易所、結(jié)算機(jī)構(gòu)、存管銀行、交割倉(cāng)庫(kù)等。期貨立法嘗試使用“交易者”規(guī)范指代下達(dá)交易指令、最終承擔(dān)交易結(jié)果、直接或間接參與期貨交易的主體，并專設(shè)一章規(guī)定交易者的權(quán)利和義務(wù)，充分體現(xiàn)了對(duì)交易者進(jìn)行全方位保護(hù)的制度安排。

　　第三，關(guān)于經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)。我國(guó)期貨經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)普遍存在規(guī)模偏小、實(shí)力偏弱、業(yè)務(wù)單一、服務(wù)結(jié)構(gòu)趨同、人才缺乏等問(wèn)題。隨著大資管時(shí)代的到來(lái)，混業(yè)經(jīng)營(yíng)成為發(fā)展趨勢(shì)，期貨業(yè)呼吁期貨立法以“期貨公司結(jié)合期貨牌照”的方式對(duì)期貨經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)范。在是否擴(kuò)大期貨經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)范圍問(wèn)題上，多數(shù)意見(jiàn)認(rèn)為，近年來(lái)我國(guó)金融機(jī)構(gòu)跨業(yè)投資明顯增多，交叉性金融業(yè)務(wù)發(fā)展迅速，建議明確期貨公司設(shè)立基本條件，允許各類市場(chǎng)主體申請(qǐng)期貨牌照，允許期貨公司以外的其他市場(chǎng)主體開展特定的期貨業(yè)務(wù)。在是否擴(kuò)大期貨經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)范圍問(wèn)題上，多數(shù)意見(jiàn)認(rèn)為，為了提升期貨公司的專業(yè)水平和服務(wù)能力，改變期貨經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)嚴(yán)重及利潤(rùn)模式單一問(wèn)題，建議適當(dāng)擴(kuò)大期貨公司的業(yè)務(wù)范圍，允許其開展期貨經(jīng)紀(jì)、期貨自營(yíng)、期貨投資咨詢、期貨資產(chǎn)管理、與期貨交易和期貨投資活動(dòng)有關(guān)的財(cái)務(wù)顧問(wèn)等業(yè)務(wù)。為了防范風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)建立嚴(yán)格的“防火墻”，規(guī)定期貨經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)自營(yíng)業(yè)務(wù)必須使用自有資金或依法籌集的資金,期貨經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)期貨經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)又同時(shí)經(jīng)營(yíng)其他期貨業(yè)務(wù)的，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行業(yè)務(wù)分離和資金分離制度，不得混合操作。

　　第四，關(guān)于交易場(chǎng)所。我國(guó)的期貨市場(chǎng)和交易場(chǎng)所是在各地政府推動(dòng)下逐步建立發(fā)展起來(lái)的，經(jīng)過(guò)近兩年清理整頓，目前全國(guó)仍然還有各類現(xiàn)貨交易市場(chǎng)近300家。由于缺乏統(tǒng)一交易規(guī)則，監(jiān)管存在真空地帶，有些市場(chǎng)采取類期貨交易方式，虛假宣傳和欺騙交易時(shí)有發(fā)生。為了規(guī)范期貨市場(chǎng)，多數(shù)意見(jiàn)認(rèn)為，除期貨交易所外的期貨交易場(chǎng)所，都應(yīng)當(dāng)由國(guó)務(wù)院及其期貨監(jiān)督管理部門批準(zhǔn)，納入期貨法做原則性規(guī)定，對(duì)其結(jié)構(gòu)性差異作出銜接安排。由于特殊的歷史原因，在全國(guó)四家期貨交易所中，三家采用會(huì)員制形式，一家采用公司制形式。會(huì)員制交易所面臨的問(wèn)題是如何確認(rèn)其法人屬性和類型。公司制交易所面臨的問(wèn)題是是否確認(rèn)交易所為非營(yíng)利性。鑒于期貨交易所改制還沒(méi)有完成，期貨法僅對(duì)期貨交易所的設(shè)立條件、組織形式、治理結(jié)構(gòu)等做出原則的框架規(guī)定。

　　(五)關(guān)于集中結(jié)算。期貨結(jié)算機(jī)構(gòu)作為中央對(duì)手方，承擔(dān)交易的擔(dān)保履約職能。作為中央對(duì)手方法律基礎(chǔ)的合同更替制度，在我國(guó)民事法律中沒(méi)有規(guī)定，需要在期貨法中對(duì)中央對(duì)手方合同當(dāng)事人地位予以特別規(guī)定，以保障中央對(duì)手方制度的合法性和有效性。在是否建立統(tǒng)一結(jié)算體系問(wèn)題上，期貨立法遇到困難。目前我國(guó)期貨市場(chǎng)還沒(méi)有獨(dú)立的結(jié)算機(jī)構(gòu)，四家交易所各建一套結(jié)算系統(tǒng)，分別開展結(jié)算業(yè)務(wù)。這不僅需要期貨公司在每個(gè)交易所都存放保證金和結(jié)算準(zhǔn)備金，相互不能調(diào)用，增加了資金成本和管理成本，而且各交易所的交易和結(jié)算標(biāo)準(zhǔn)不一致，不利于在全國(guó)范圍內(nèi)控制系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。多數(shù)意見(jiàn)認(rèn)為，目前世界上許多國(guó)家期貨市場(chǎng)都實(shí)行統(tǒng)一結(jié)算，我國(guó)期貨市場(chǎng)也要逐步建立統(tǒng)一的結(jié)算體系。如果一時(shí)尚有困難，期貨法也應(yīng)當(dāng)先確立原則框架，將四家交易所可以共有的結(jié)算規(guī)則統(tǒng)一起來(lái)，以小擴(kuò)大，逐步從交易所內(nèi)設(shè)結(jié)算模式過(guò)渡到場(chǎng)外統(tǒng)一結(jié)算模式，增強(qiáng)交易效率，減少資源浪費(fèi)，提高防風(fēng)險(xiǎn)能力。

　　(六)關(guān)于保證金管理�，F(xiàn)行《期貨交易管理?xiàng)l例》規(guī)定了保證金分級(jí)所有、具有履約擔(dān)保性質(zhì)，與物權(quán)法和擔(dān)保法中有關(guān)保證、抵押、質(zhì)押等規(guī)定以及傳統(tǒng)民商法理論不一致，司法實(shí)踐中對(duì)保證金利息的歸屬問(wèn)題存在爭(zhēng)議，需要明確保證金的法律屬性。多數(shù)意見(jiàn)認(rèn)為，交易者將保證金交存后，保證金的所有權(quán)隨之轉(zhuǎn)移至期貨公司，期貨公司應(yīng)享有保證金的利息收入。實(shí)踐證明，保證金分級(jí)所有制度有助于實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)隔離，保障客戶資金安全，有利于期貨市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)逐級(jí)風(fēng)險(xiǎn)控制，建議期貨法進(jìn)一步明確保證金逐級(jí)收取、分級(jí)所有制度，將保證金范圍從現(xiàn)金、有價(jià)證券兩種形式擴(kuò)大到政府票據(jù)、銀行信用證、貨幣基金、實(shí)物黃金等價(jià)值穩(wěn)定、流動(dòng)性強(qiáng)的其他資產(chǎn)，明確規(guī)定進(jìn)入結(jié)算環(huán)節(jié)的保證金優(yōu)先用于期貨交易履約，不因交易者或存管銀行自身其他債務(wù)被查封、凍結(jié)或者強(qiáng)制執(zhí)行。

　　(七)關(guān)于強(qiáng)行平倉(cāng)�，F(xiàn)行《期貨交易管理?xiàng)l例》規(guī)定了強(qiáng)行平倉(cāng)制度，并將強(qiáng)行平倉(cāng)作為期貨公司的義務(wù)。如何界定強(qiáng)行平倉(cāng)的法律屬性及程序?多數(shù)意見(jiàn)認(rèn)為，由于期貨交易實(shí)行保證金制度，如果保證金不足，交易者要么及時(shí)補(bǔ)充保證金，要么自行減倉(cāng)，否則期貨經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)有權(quán)強(qiáng)行平倉(cāng)。從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，強(qiáng)行平倉(cāng)是期貨經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)防止交易者透支、進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制的一個(gè)重要手段，而不是對(duì)交易者應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)。期貨經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)強(qiáng)行平倉(cāng)不是為了介入交易者的期貨交易，而是為了保持交易安全。因此，必須要有法律賦予的權(quán)利，強(qiáng)行平倉(cāng)行為才不構(gòu)成侵權(quán)，強(qiáng)行平倉(cāng)后果才由交易者承擔(dān)。當(dāng)然，期貨經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)情況的評(píng)估，可以選擇行使或者不行使強(qiáng)行平倉(cāng)權(quán)利，也可以依據(jù)交易者意愿進(jìn)行強(qiáng)制減倉(cāng)。為了加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范，期貨法還要明確期貨經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)強(qiáng)行平倉(cāng)前履行通知義務(wù)，包括追加保證金劃款時(shí)點(diǎn)或資金到賬時(shí)點(diǎn)計(jì)算。監(jiān)管部門可以檢查期貨公司履行強(qiáng)平權(quán)利時(shí)是否保持了審慎的原則，是否公平對(duì)待所有交易者。

　　(八)關(guān)于監(jiān)管服務(wù)�，F(xiàn)行《期貨交易管理?xiàng)l例》更加注重行政管理，監(jiān)管服務(wù)比較薄弱。多數(shù)意見(jiàn)認(rèn)為，期貨立法應(yīng)當(dāng)以市場(chǎng)自律為主，政府監(jiān)管為輔，強(qiáng)化服務(wù)職能。從期貨品市場(chǎng)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展角度，對(duì)于實(shí)踐中存在的各類交易主體、經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)、交易場(chǎng)所、交易產(chǎn)品，只要其交易機(jī)制的本質(zhì)屬性一致，就應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一規(guī)則、統(tǒng)一監(jiān)管，以確保監(jiān)管的一致性，避免監(jiān)管套利等問(wèn)題。要按照分業(yè)經(jīng)營(yíng)、功能監(jiān)管的原則，完善由國(guó)務(wù)院期貨監(jiān)督管理部門對(duì)期貨及其他衍生品市場(chǎng)實(shí)行跨部門、跨產(chǎn)品、跨市場(chǎng)集中統(tǒng)一監(jiān)管體制，逐步實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管向功能監(jiān)管的轉(zhuǎn)變。要充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，減少行政許可事項(xiàng)，簡(jiǎn)化交易品種上市審批程序，提高品種上市的市場(chǎng)化程度。要加強(qiáng)對(duì)期貨保證金存管機(jī)構(gòu)、交割倉(cāng)庫(kù)、產(chǎn)品質(zhì)量檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)、信息技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)、律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所等期貨服務(wù)機(jī)構(gòu)的要求，規(guī)范期貨服務(wù)機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)行為。要探索建立期貨市場(chǎng)調(diào)解、仲裁、公益訴訟等糾紛解決機(jī)制，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)在矛盾糾紛調(diào)處方面的優(yōu)勢(shì)，逐步提高期貨市場(chǎng)自治、自律程度。

　　女士們、先生們!期貨法是一部重要的金融法律。在今后的立法工作中，我們將按照十二屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃的要求，進(jìn)一步加強(qiáng)調(diào)查研究，對(duì)立法中的難點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行深入、全面、反復(fù)的研究論證，把實(shí)踐中好的經(jīng)驗(yàn)和做法充分吸收進(jìn)來(lái)，積極、穩(wěn)妥、有效地推動(dòng)期貨法起草進(jìn)程。衷心希望各位朋友把你們的意見(jiàn)和建議告訴我們，進(jìn)一步把期貨法草案修改完善好，如期完成期貨法立法任務(wù)。