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環(huán)保總局變法環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)先期試點(diǎn)

　【進(jìn)入論壇】　【推薦朋友】　【關(guān)閉窗口】 2008年02月20日 09:57

王世玲孫軻

    環(huán)�？偩謴�"風(fēng)暴"轉(zhuǎn)向制度建設(shè)的全方位轉(zhuǎn)身還在持續(xù)--構(gòu)建中國綠色經(jīng)濟(jì)體系正在艱難起步。

    繼"綠色信貸"后，這一環(huán)境經(jīng)濟(jì)路線圖正在次第展開。2月18日，國家環(huán)保總局對外宣布，環(huán)�？偩趾椭袊１O(jiān)會近日聯(lián)合發(fā)布<關(guān)于環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的指導(dǎo)意見>，決定開展環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)先期試點(diǎn)。國家環(huán)�？偩指本珠L潘岳同時(shí)透露，部署"綠色證券"的時(shí)間表也在近期。

    由此，在不到半年的時(shí)間內(nèi)，環(huán)�？偩�"治污中國"思路漸次清晰。然而相比于"行政風(fēng)暴"暫時(shí)的"雷霆之勢"，環(huán)保制度建設(shè)前路更為多艱。

    潘岳曾表示，執(zhí)行難的一個(gè)很重要因素是這些政策涉及到各個(gè)部門、行業(yè)和地區(qū)之間的權(quán)能和利益調(diào)整。多數(shù)環(huán)境專家也認(rèn)為，為推行綠色經(jīng)濟(jì)政策，干部考核機(jī)制、環(huán)保管理體制、環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策立法等都需要全方位改革。

    綠色保險(xiǎn)與綠色證券

    按照計(jì)劃，兩大部委將于今年對生產(chǎn)、經(jīng)營、儲存、運(yùn)輸、使用危險(xiǎn)化學(xué)品企業(yè)，易發(fā)生污染事故的石油化工企業(yè)和危險(xiǎn)廢物處置企業(yè)，特別是近年來發(fā)生重大污染事故的企業(yè)和行業(yè)開展責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)。

    按照環(huán)保總局的規(guī)劃，下一步將確定環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的法律地位，在國家和各省市自治區(qū)環(huán)保法律法規(guī)中增加"環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)"條款，條件成熟的時(shí)候還將出臺"環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)"專門法規(guī)。

    內(nèi)資保險(xiǎn)公司已經(jīng)開始試水環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)。華泰保險(xiǎn)產(chǎn)品開發(fā)主管王學(xué)瑩告訴記者，公司新開發(fā)的兩款產(chǎn)品將對被保險(xiǎn)人因污染事故所致第三者損害而需承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)賠償責(zé)任等提供保險(xiǎn)保障。

    但是，國內(nèi)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)行業(yè)對環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)短期內(nèi)的發(fā)展前景并不樂觀。

    一大型財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司核保部負(fù)責(zé)人介紹，此前國內(nèi)推出類似險(xiǎn)種的還有美亞保險(xiǎn)，至今只有少數(shù)外資企業(yè)購買，國內(nèi)企業(yè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)意識薄弱、不愿承擔(dān)這部分成本是購買率低的關(guān)鍵因素。

    去年4月，國家環(huán)�？偩�、保監(jiān)會與部分保險(xiǎn)公司赴吉林、浙江調(diào)研，并公布了<關(guān)于開展環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)調(diào)研報(bào)告>。報(bào)告表明，大部分企業(yè)支持推行環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)，但中石油、中石化集團(tuán)公司等大型企業(yè)認(rèn)為自身財(cái)力雄厚，可自行解決污染賠償問題，并對國內(nèi)保險(xiǎn)公司的承保能力表示擔(dān)心。

    某知名保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)公司負(fù)責(zé)人表示，開展環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)不一定局限于大型石油石化企業(yè)，其實(shí)各行各業(yè)都涉及環(huán)境問題，可以先從中小生產(chǎn)型企業(yè)突破，對于大型企業(yè)來說，確定責(zé)任限額是個(gè)問題，同時(shí)保險(xiǎn)業(yè)的承保能力也會制約此類業(yè)務(wù)的發(fā)展。  與此同時(shí)，另一環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策--綠色證券也將推出。

    潘岳表示，行政力量是不能單獨(dú)解決環(huán)境問題的，建立一套完整成熟的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系迫在眉睫，環(huán)�？偩终透鞑课瘮y手共同完成這一規(guī)劃，下一步將推出綠色證券。

    中國環(huán)境規(guī)劃院副院長、國家環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策項(xiàng)目技術(shù)組組長王金南指出，在間接融資基礎(chǔ)上應(yīng)盡快構(gòu)建一個(gè)包括"以綠色市場準(zhǔn)入制度、綠色增發(fā)和配股制度以及環(huán)境績效披露制度為主要內(nèi)容的綠色證券市場，從資金源頭上遏制住企業(yè)的無序擴(kuò)張"。

    在證券市場政策設(shè)計(jì)方面，國家環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策項(xiàng)目技術(shù)組提出了"證券市場綠色化"的概念。

    王金南還透露，將借鑒道·瓊斯可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)(DJSG)和比利時(shí)Ethibel環(huán)境績效指數(shù)的編制經(jīng)驗(yàn)與方法，在上海證券交易所或深圳證券交易所，在不同的工業(yè)行業(yè)中，選擇環(huán)境績效表現(xiàn)較好的若干只股票，編制中國證券市場環(huán)境績效指數(shù)，并實(shí)時(shí)向投資者公開發(fā)布。

    同時(shí)，一些與環(huán)境有關(guān)的針對上市公司的規(guī)章制度也在醞釀之中，其中包括<上市公司環(huán)境績效評估指標(biāo)與方法>、<上市公司環(huán)保準(zhǔn)入實(shí)施意見>、<上市公司綠色增發(fā)和配股實(shí)施意見>、<上市公司環(huán)境績效披露制度>、<中國證券市場環(huán)境績效指數(shù)的發(fā)布辦法>等。

    前路曲折

    相比于諸如綠色保險(xiǎn)等新的綠色經(jīng)濟(jì)政策，環(huán)保總局近年的4次環(huán)評執(zhí)法，靠的全是行政手段。環(huán)保部門對這些被公眾和媒體稱之為"風(fēng)暴"的做法有著清醒的認(rèn)識。"這些手段是現(xiàn)有法規(guī)制度框架內(nèi)的最大創(chuàng)新，雖然在短時(shí)間內(nèi)立竿見影，但長期效果卻十分有限。"潘岳曾說。

    告別"風(fēng)暴"，尋找新路。去年9月一個(gè)環(huán)境論壇上，潘岳首次展示了新路--制度建設(shè)，即用7項(xiàng)政策構(gòu)建全新的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策架構(gòu)和路線圖：綠色稅收、環(huán)境收費(fèi)、綠色信貸、生態(tài)補(bǔ)償、排污權(quán)交易、綠色貿(mào)易和綠色保險(xiǎn)。

    然而，"經(jīng)濟(jì)發(fā)展"似乎總是在不斷阻截著環(huán)保新政邁進(jìn)的步伐。"綠色經(jīng)濟(jì)政策"工程也不例外。

    在推出綠色保險(xiǎn)之前，被寄予高度期望的綠色信貸，準(zhǔn)備通過對減排不力企業(yè)的金融懲戒，從資金源頭上切斷企業(yè)動能，但面臨著開局不順。

    2月13日，國家環(huán)保總局公布綠色信貸階段進(jìn)展，潘岳用"取得了階段性、局部性成果"來表述，但他同時(shí)坦言，目前情況與預(yù)期目標(biāo)相比還有不小的距離。

    "有的地方只做表面文章。"一位業(yè)內(nèi)人士指出，潘岳的這一說法已有所"保留"。他透露，相當(dāng)一部分金融機(jī)構(gòu)還沒有啟動，甚至處于觀望狀態(tài)。

    同時(shí)，"國家環(huán)�？偩窒群笙蛑袊嗣胥y行征信管理局提供了3萬多條企業(yè)環(huán)境違法信息。"其中有多少被銀行部門采納，目前環(huán)�？偩直硎疽膊恢Y(jié)果。

    原因首先來自操作技術(shù)層面。"很多銀行都反映工作很難做，涉及到的工藝技術(shù)性問題太強(qiáng)。"中國銀監(jiān)會統(tǒng)計(jì)部分析處處長李曉文對記者表示，由于節(jié)能減排專業(yè)性強(qiáng)，綠色信貸中涉及到的準(zhǔn)入、技術(shù)、排放、能源消耗、循環(huán)利用能力等標(biāo)準(zhǔn)，國家都沒有明確的規(guī)定，銀行不便操作。

    其次，銀行作為綠色信貸的關(guān)鍵部門，在起到"閘門"作用、對"兩高"行業(yè)拒之門外的同時(shí)，如何平衡自身利益也是個(gè)難題。往往是當(dāng)銀行對企業(yè)豎立綠色屏障時(shí)，發(fā)現(xiàn)自己也喪失了"優(yōu)質(zhì)"客源。

    同樣的困難也出現(xiàn)在綠色保險(xiǎn)施政中。

    針對中石油、中石化等大企業(yè)表示，擔(dān)心國內(nèi)保險(xiǎn)公司不具有承保能力，保監(jiān)會財(cái)險(xiǎn)部副主任董波笑稱："保險(xiǎn)業(yè)有一句話，沒有賠不起的保險(xiǎn)，只有買不起的保險(xiǎn)。"

    "如果企業(yè)有相應(yīng)的財(cái)務(wù)保障能力，可以解決償付，試點(diǎn)期間不需要參加。但如果企業(yè)沒有強(qiáng)大的償付能力，我們建議參保。"環(huán)�？偩终叻ㄒ�(guī)司政策處處長原慶丹向記者解釋，目前公布的試點(diǎn)指導(dǎo)意見，不是一刀切，要區(qū)別對待，各地根據(jù)情況自行選擇企業(yè)試點(diǎn)。

    此外，綠色信貸在未來實(shí)踐中還面臨著一系列技術(shù)難題：強(qiáng)制參保還是自愿？如果不強(qiáng)制，企業(yè)不參加怎么辦？如何確定損害范圍？如何評估？如何核定保險(xiǎn)費(fèi)率、索賠時(shí)效、賠償標(biāo)準(zhǔn)各是什么？

    盡管綠色信貸與綠色保險(xiǎn)面臨重重難題，但畢竟已經(jīng)邁開實(shí)踐實(shí)質(zhì)性步伐，即與相關(guān)職能部門聯(lián)合發(fā)文，推進(jìn)其進(jìn)展。而其他綠色經(jīng)濟(jì)政策仍處于停滯或爭論中。

    如由于缺乏對應(yīng)的職能部門，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)質(zhì)上處于難以操作的境地。

    "最大的難點(diǎn)是如何界定利益主體的責(zé)任。"環(huán)�？偩纸�(jīng)濟(jì)與政策研究中心副主任任勇對記者稱。盡管任勇所在的課題組早在2006年8月就提出了完備了生態(tài)補(bǔ)償政策框架，然而，"怎么補(bǔ)、誰出錢、區(qū)域間如何協(xié)調(diào)等問題"都需要"有一個(gè)主體出來解決"。這些問題仍然困擾著該制度的全面建立。目前試點(diǎn)僅限于省級區(qū)域內(nèi)，跨省生態(tài)補(bǔ)償尚未有例。

    相比上述7項(xiàng)明確提出要建立的綠色經(jīng)濟(jì)政策，綠色GDP由于缺乏國際經(jīng)驗(yàn)和缺乏相關(guān)制度、技術(shù)等支撐，經(jīng)過一段爭論后，下一步該怎么走也還在觀望階段。

    體制突圍是關(guān)鍵

    潘岳日前表示，綠色信貸遭遇到的障礙，說明了改變現(xiàn)行格局和規(guī)則存在困難，這給政策推行者提出了更嚴(yán)峻的考驗(yàn)。

    在原慶丹看來，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的技術(shù)問題在實(shí)踐中可以不斷完善和解決。但最難解決、最容易使該政策落空的仍是，地方政府、企業(yè)、環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策落實(shí)機(jī)構(gòu)如銀行等形成的利益共同體帶來的消解作用。

    如"雙高"行業(yè)中的大企業(yè)(或上市公司)一般均為商業(yè)銀行的大型客戶，停貸會造成商業(yè)銀行前期投入的信貸風(fēng)險(xiǎn)，而地方政府也不愿意失去稅收大戶，繼而繼續(xù)成為污染企業(yè)的保護(hù)傘。

    而在現(xiàn)行管理體制下，我國銀行業(yè)很難成為完全獨(dú)立的企業(yè)，其信貸行為還受著地方行政權(quán)力的左右。

    "僅靠國家環(huán)�？偩謫畏桨l(fā)文是不夠的，需要相關(guān)部門配合。"一位長期研究環(huán)境政策的專家點(diǎn)評去年環(huán)保總局"生態(tài)補(bǔ)償指導(dǎo)意見"時(shí)向記者表示，從目前看該指導(dǎo)意見只是部門條例，而生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立更多地需要財(cái)稅制度和行政管理體制改革相配合。

    對此，該人士分析："不能因?yàn)槟承┘夹g(shù)難題而因噎廢食，推進(jìn)綠色經(jīng)濟(jì)政策關(guān)鍵要解決相關(guān)體制問題。"即相關(guān)財(cái)稅體制、干部考核機(jī)制、相關(guān)部門配套措施跟進(jìn)及監(jiān)管機(jī)制。

    相比此，也有專家提出，要把環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策從分散到各部門的行政法規(guī)中提升到立法高度，才能徹底破解體制難題。

    如前述綠色保險(xiǎn)方面，世界上很多國家都把環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)作為強(qiáng)制險(xiǎn)來推行，如果中國沒有相關(guān)立法保障，很難保證企業(yè)都自愿參保。

    無論未來從哪個(gè)方面突圍，環(huán)�？偩直硎荆�"盡管困難重重，我們推行綠色經(jīng)濟(jì)政策制度決心不變。"

來源： 21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道

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