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政府養(yǎng)老保險的再保險

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2006年10月22日 16:31

    一個健康完善的政府養(yǎng)老保險制度,要滿足三個條件：一是它要能保障勞動者老年退休后的最基本需要；二是這個制度自身要安全可靠，才能更好地服務(wù)于第一點；三是它不能給經(jīng)濟(jì)資源和經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來太多負(fù)面作用。本文著重討論第二點，略微涉及第三點。

    有兩個原因使得政府辦的養(yǎng)老保險一旦破產(chǎn)，問題就會尤其嚴(yán)重：一是無可救藥；二是破壞力巨大。無可救藥指的是，沒有誰可以為政府的養(yǎng)老保險提供再保險。因此，政府辦的養(yǎng)老保險若是破產(chǎn)，那便是一個無可藥救的問題；破壞力巨大指的是，政府辦養(yǎng)老保險，本是為了社會安定，但政府的養(yǎng)老保險涉及的面廣人多，一旦破產(chǎn)，其產(chǎn)生的社會震蕩和破壞作用非同小可。正如我們?yōu)榱朔篮椋藿ㄋ畮齑髩�，但一旦大壩本身不勝洪水壓力而倒塌，其破壞力往往是沒有水庫大壩時洪水破壞力的數(shù)倍以上，有時成為滅頂之災(zāi)。

    政府辦的養(yǎng)老保險有無可能破產(chǎn)？自上世紀(jì)30年代發(fā)達(dá)國家開始普遍實行養(yǎng)老保險以來，已有70余年，包括美國在內(nèi)的發(fā)達(dá)國家的政府養(yǎng)老保險計劃已紛紛感到壓力過大，面臨入不敷出的前景，有關(guān)政府養(yǎng)老保險可能“破產(chǎn)”的預(yù)測和如何防范的討論，已不是杞人憂天的空談，而是美國和其它一些西方國家政策制定者、學(xué)者和普通公民日常的話題，是一個實實在在的現(xiàn)實問題。世界上最富裕的國家尚且如此，何況廣大發(fā)展中國家？

    為什么政府辦的養(yǎng)老保險容易面臨入不敷出的前景？我們從保險業(yè)的特點和政府行為的特點兩個角度來分析這個問題。

    辦保險要賺錢、避免破產(chǎn)，有兩個途徑。一是有足夠多的人交了保險費，又沒有發(fā)生任何問題，不需要保險公司付錢，這樣，保險公司收入大于支出，直接就賺了投保人的錢；二是把投保人的錢，像銀行或其它投資機(jī)構(gòu)那樣，用于投資，用投保人的錢去賺錢。這要求至少要有相當(dāng)多的人在一定的時間對保險公司沒有賠款的要求。

    足夠多的人在足夠長的時間不發(fā)生需要保險公司付款的事情，這要求保險的內(nèi)容有足夠的隨機(jī)性，即沒有人能預(yù)計和期望所保險的內(nèi)容是會發(fā)生的。比如我們保車險，無法預(yù)計何時會發(fā)生車禍，也不期望車禍發(fā)生，最終發(fā)生車禍的只是少數(shù)人。我們保健康險，也是如此。個人既無法控制生病，也不希望生病，最終生病的也只是少數(shù)人。一旦所保內(nèi)容是可以預(yù)計，特別是可以控制和期望的，保險公司就必虧無疑了。比如美國的保險公司曾經(jīng)推出過為孕婦提供保險的項目，結(jié)果都賠錢了。原因很簡單，懷孕生育可以控制，只有準(zhǔn)備懷孕生育的家庭才買這種保險，因此保險公司對所有客戶都是賠錢，最后只好停止這些項目。

    養(yǎng)老保險的特點正好是，對絕大多數(shù)人來說，結(jié)果是可以預(yù)測的，即大多數(shù)人都要在退休后領(lǐng)取養(yǎng)老金，這就使養(yǎng)老保險成為一個很容易賠錢的業(yè)務(wù)。特別是新開辦的養(yǎng)老保險，很多人剛交保不久，就要退休享受保險提供的退休金，保險的提供方更容易賠錢。

    政府辦養(yǎng)老保險，更有一層額外的風(fēng)險，即政治考慮往往優(yōu)先，這會妨礙一個健康健全的養(yǎng)老保險制度的建立和管理。比如，美國1930年代建立養(yǎng)老保險，開始就實行了即收即付的原則，即在職有收入者交保，其收入用于給退休者付養(yǎng)老保險。這樣做的主要目的，是羅斯福為了增加美國民眾對民主黨政府的支持。即收即付的制度一推出，老年人交保時間很短，又可以立即收益，非常受歡迎。年輕人付款給自己買保險，當(dāng)時來看也沒有吃虧。民主黨因而兩頭討好，政治上大大得分。但政府的這種短期行為，也從一開始就埋下了美國養(yǎng)老保險危機(jī)的禍根。一旦年輕人數(shù)量下降，退休人數(shù)增加，入不敷出便難以避免。

    又比如，討論如何解決美國養(yǎng)老保險未來入不敷出的問題，各種意見都有。共和黨為了迎合有錢人的需要，上世紀(jì)90年代曾大力提倡允許將政府養(yǎng)老保險金投資于股票市場。好在股市泡沫在這一建議尚未得以實施前，就破滅了，否則后果不堪設(shè)想。在股市泡沫破滅后，將養(yǎng)老投保的收入投資于股市的意見已不大有人提起。

    政府養(yǎng)老保險有雙重風(fēng)險，即行業(yè)自身技術(shù)風(fēng)險和政治風(fēng)險，又無人有能力為政府養(yǎng)老保險提供再保險，那要怎樣才能使政府養(yǎng)老保險制度自身更加安全可靠呢?

    可以在設(shè)計政府養(yǎng)老保險制度時，考慮下述措施：

    第一，從思想和定位上，充分實行個人、社會和政府三位一體的養(yǎng)老保險體制，將政府養(yǎng)老保險定位在對個人和社會養(yǎng)老計劃的補充，而不是喧賓奪主。

    以非政府保險為主(包括個人和市場提供的養(yǎng)老保險)，政府養(yǎng)老保險為輔，會給個人的退休收入帶來一定的風(fēng)險。但是，我們這里并不存在是要還是不要風(fēng)險的問題。政府保險也有風(fēng)險，從長遠(yuǎn)來說，政府大包大攬的政策，往往給全社會帶來更大的風(fēng)險。以非政府養(yǎng)老保險為主，則降低了與政府有關(guān)的整體風(fēng)險。

    個人從政府得到的退休養(yǎng)老收入減少，可以通過個人和家庭儲蓄的增加、非政府保險收入的增加來彌補，這不但有利于政府養(yǎng)老保險制度自身的健康，也防止了政府養(yǎng)老保險成為社會資源的過多占用。這有利于滿足本文開始說的建立一個健康完善的養(yǎng)老保險體制的第三條要求。

    第二，從政府養(yǎng)老保險為輔的觀點出發(fā)，在實際操作中，要將政府養(yǎng)老保險限制在最小規(guī)模，限于滿足個人最基本的生活需要。這個政策具體包括兩個方面：一是將退休開始享受養(yǎng)老保險的年齡定在比較高的位置；二是將養(yǎng)老金額限制在較低水平。這樣，能夠享受保險的人數(shù)在每一時期都相對減少，享受的金額也相對較少，政府養(yǎng)老保險的規(guī)模也就小了。

    近年來，美國已經(jīng)開始，逐步將享受政府養(yǎng)老保險的退休年齡從65歲增加到67歲，將來的目標(biāo)很可能是增加到70歲。而香港特別行政區(qū)的個人養(yǎng)老保險收入，則是遵守最低生活需要的典范。

    第三，借鑒私人保險的普遍做法，將貢獻(xiàn)與回報更加緊密掛鉤，早投入、投入多的人，未來可以享受更高的收益。晚退休的人，投入時間增加，也應(yīng)該享受更高的收益。

    個人投入與回報完全掛鉤的一個做法是，只定投入，不保收入的養(yǎng)老保險項目，即實際上是在養(yǎng)老保險中增加鼓勵儲蓄的內(nèi)容。鼓勵儲蓄的辦法，包括允許個人將本來要給政府納稅的部分收入，改為個人養(yǎng)老儲蓄。這個做法，在發(fā)達(dá)國家政府的養(yǎng)老保險計劃中，已經(jīng)越來越普遍采用(比如美國的401-k保險計劃)，只是力度與私人保險相比，還顯得非常不夠。這樣做，既培養(yǎng)了個人儲蓄的習(xí)慣，又沒有太多增加個人當(dāng)前支出的困難，還降低了政府風(fēng)險。

    第四，允許個人在享受退休保險的同時，繼續(xù)工作，獲得收入，同時也繼續(xù)交保，未來獲得更高的退休收入。這樣既可以進(jìn)一步增加養(yǎng)老保險的收入，也可以使個人獲得更多的收入，彌補養(yǎng)老保險收入的不足。這樣做，有利于仍然有勞動能力的人繼續(xù)為社會作貢獻(xiàn)，增加可使用的社會經(jīng)濟(jì)資源的總量。

    第五，加強(qiáng)立法，增加管理的透明度和審計，防止政府養(yǎng)老保險的管理部門非法使用養(yǎng)老保金，防止將養(yǎng)老基金用于高風(fēng)險投資，對違法者嚴(yán)厲懲罰。

    從美國的經(jīng)驗看，上世紀(jì)90年代共和黨之所以未能成功將養(yǎng)老保險投入股市，和美國立法程序的嚴(yán)謹(jǐn)和緩慢有關(guān)。在這個經(jīng)驗中，可以說，是政府決策過程中的制約和低效益，幫助美國的養(yǎng)老保險逃過了股市崩潰這一劫。而當(dāng)前中國的國情是，法律的權(quán)威較弱，地方政府為了政績，執(zhí)行部門為了部門利益，腐敗分子為了個人利益，對任何資源都要雁過拔毛，養(yǎng)老保險保金恐怕也難以幸免。中國當(dāng)前的具體情況，要求我們必須對不法行為給政府養(yǎng)老保險所帶來的風(fēng)險保持更高的警惕性。

    除了加強(qiáng)法治，限制政府養(yǎng)老保險的規(guī)模之外，養(yǎng)老保險還與中國當(dāng)前法治環(huán)境的完善有關(guān)，與確實有效防范不法分子給養(yǎng)老保險金安全所帶來的危害相關(guān)。

來源：經(jīng)濟(jì)觀察報