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改革需要操作藝術社保改革思路需"推倒重來"

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2006年09月07日 06:59

北京大學中國保險與社會保障研究中心研究員高書生

    社會保障關系到每個人的切身利益，人人都擁有知情權、評判權；社會保障的改革和發(fā)展，以民意為決策依據(jù)，才會避免走彎路，才不會“好心辦錯事”。大眾的廣泛參與，是我國社會保障改革和發(fā)展的希望所在。筆者認為，我國搞不起社會保險，社會保障改革和發(fā)展需另辟蹊徑，實施一種不同于社會保險的社會保障新計劃。

    社會保險是統(tǒng)稱，它包括養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育等5個險種。自1993年以來，社會保險在學術上幾乎成了社會保障的代名詞，在實踐中被看作是社會保障體系建設的重中之重。10多年來，在社會保障的學術研究和政策制訂過程中，我國能不能搞社會保險，這是不需要再討論的，是既定的前提。但我卻要把這個既定的前提，拎出來論證一番，最終的結論又是推翻這個既定的前提，主張在社會保障改革和發(fā)展思路上“推倒重來”。這是不是異想天開或心血來潮？是不是想標新立異呢？都不是的。

    筆者的上述觀點，自2002年提出以來，正在逐漸被關注、認同。2003年8月，世界銀行在一份《關于中國養(yǎng)老保險制度債務測算和改革建議》的文件中，把我所提出的社會保障新計劃做為一種改革方案，做了時限為75年(2001年至2075年)的精算，結論是：大多數(shù)建議均比較合理，同時也切中了現(xiàn)行制度存在的許多缺陷。

    不能忘記的幾件社保大事

    首先讓我們從新中國成立以來的社會保障發(fā)展史中，擷取幾件足以影響我國社會保障走向的事件，以說明我國社會保障改革前實行怎樣的制度，社會保障改革要建立起怎樣的制度。

    這幾件事件分別是：1951年頒布《勞動保險條例》；1993年和1994年社會保障改革的調研和決策；2000年國務院制訂“完善城鎮(zhèn)社會保障體系試點方案”。

    選取1951年的《勞動保險條例》，主要想說明這樣幾個觀點：

    一是我國社會保障不是今天才有的，早在50余年前已經(jīng)存在，社會保障研究是不能割斷歷史的。

    二是勞動保險算得上一種很好的制度安排，即使在“文化大革命”中經(jīng)辦勞動保險的工會組織遭到破壞，勞動保險的籌資機制和統(tǒng)籌機制等也被改變，但勞動保險做為一種制度卻一直維持下來，直到改革開放初期。

    三是勞動保險已覆蓋各種所有制企業(yè)，在勞動保險制度設計上不存在所有制歧視，至于后來社會保障演變?yōu)閲袉挝宦毠さ摹疤貦唷�，這同勞動保險的制度設定無關。

    人口老齡化對社會保障的影響，遠沒有學術界渲染的那么嚴重。我國只是剛剛踏進人口老齡化門檻，65歲及以上的老年人口所占比重，剛剛達到國際公認的老齡化標準，我國應對人口老齡化高峰尚有20多年的準備期；應對人口老齡化，不一定非要在國家法定的養(yǎng)老金制度引入個人賬戶制，因為現(xiàn)收現(xiàn)付制也能應對人口老齡化

    四是勞動保險制度曾經(jīng)在改革開放初期被修復、拯救，始于1983年的退休費用社會統(tǒng)籌就是要修復勞動保險的籌資機制。

    第二個事件便是1993年和1994年社會保障改革的調研和決策。我國正在實施的社會保障的制度框架和改革方案，基本上是在這兩年敲定的。在這兩年中，中央財經(jīng)領導小組辦公室先后兩次組成社會保障專題調研小組，研究確定我國社會保障改革和發(fā)展的走向。在這兩次專題研究中，當時的國家體改委和勞動部都是絕對的主力，而且在研究養(yǎng)老金制度改革方案過程中，兩個部門的觀點針鋒相對。從這個事件的追憶中，可對以下問題有個更清楚的認識：

    一是我國社會保障改革的背景。1992年10月，黨的十四大確立了我國市場取向改革的大思路。1993年，中財辦組織社會保障專題調研，指向很明確，就是為起草黨的十四屆三中全會的《決定》提供背景材料和依據(jù)。建立社會主義市場經(jīng)濟體制，是我國社會保障改革的大背景。就是在這個《決定》中，社會保障被視為社會主義市場經(jīng)濟體制的支柱之一。

    二是我國社會保障改革的取向。1994年中財辦組織社會保障專題調研，指向也很明確，就是按照黨的十四屆三中全會認可的社會保障改革原則，拿出社會保障改革可操作的方案或意見。最后專題調研組共制訂了1個總體方案和12個分項方案，加上此前國務院已批準的醫(yī)療制度改革方案，共計13個分項方案，涵蓋了我國社會保障改革的方方面面。效率優(yōu)先、兼顧公平，這是當時指導改革的方針，社會保障改革也受這一方針的潛移默化。集中體現(xiàn)在養(yǎng)老金制度改革方案中，當時認為社會統(tǒng)籌的平均主義傾向嚴重，而引入個人賬戶制的用意之一，就是在養(yǎng)老金制度改革中也要體現(xiàn)效率原則。

    三是我國社會保障改革的爭論。1993年和1994年，是決定我國社會保障改革大思路的關鍵時刻，也是社會保障決策部門意見分歧最大、沖突最激烈的時刻。爭議最大的當屬養(yǎng)老金制度改革方案，從國家法定的基本養(yǎng)老金制度要不要引入個人賬戶制，最后發(fā)展到個人賬戶的規(guī)模多大為宜。針鋒相對的兩種意見，已經(jīng)發(fā)展到不可調和的地步。1995年國務院發(fā)布的養(yǎng)老金制度改革方案，提供了“社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結合”的兩個實施辦法，充分體現(xiàn)了這場爭論的不可調和性。

    本篇要描述的第三個事件，就是2000年國務院制訂“完善城鎮(zhèn)社會保障體系試點方案”。如果從社會保障的制度演變看，2000年國務院關于“完善城鎮(zhèn)社會保障體系試點方案”(即正在遼寧、黑龍江和吉林三省進行試點的方案)，同1994年制訂的社會保障改革方案并沒有本質區(qū)別，實質性的進展只是把養(yǎng)老金的個人賬戶由虛變實。

    社保改革須正視的幾個認識問題

    從1951年頒布《勞動保險條例》算起，我國社會保障已走過了半個多世紀的歷程；從1993年和1994年中央明確我國社會保障改革的大思路至今，也已有10多年時光。回過頭來看，我國社會保障的改革和發(fā)展，有突破也有困難，有機會更有挑戰(zhàn)；既有歷史遺留問題有待解決和消化，又有隨經(jīng)濟社會發(fā)展而新出現(xiàn)的矛盾和問題急需破解，還有一些新老體制交織在一起而產(chǎn)生的問題也需要認真對待。

    筆者挑選出若干制約我國社會保障改革和發(fā)展的重大認識問題進行專門分析，目的是使越來越多的認識問題，經(jīng)過討論及辯論能夠獲得越來越多的共識。

來源：中國證券報