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中國保監(jiān)會(huì)主席助理 陳文輝 資料圖
當(dāng)今世界，如何建立公平、高效、安全和可持續(xù)發(fā)展的養(yǎng)老保障體系，是一個(gè)全球關(guān)注的重大問題，而建立多支柱的養(yǎng)老金體系也正逐步成為世界各國的共識(shí)。近十多年來，中國立足國情，同時(shí)積極借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，初步建立了包括國家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)在內(nèi)的多層次城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障體系。我希望就養(yǎng)老金和保險(xiǎn)產(chǎn)品發(fā)展等問題談幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)。
一、我國養(yǎng)老金體系發(fā)展的動(dòng)力和影響
從現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的軌跡看，養(yǎng)老金作為保證人們退休后生活的重要收入來源，對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定具有非常關(guān)鍵的作用。改革開放二十多年來，隨著我國工業(yè)化、市場(chǎng)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生了深刻的變化，這一方面需要健全與時(shí)代發(fā)展趨勢(shì)相吻合的養(yǎng)老金體系，另一方面也為養(yǎng)老金體系的發(fā)展提供了強(qiáng)大的動(dòng)力。
(一)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的深刻變化，對(duì)完善養(yǎng)老金體系提出了新的要求
一是適應(yīng)人口老齡化的需要。人口老齡化是當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一個(gè)顯著特征。按照聯(lián)合國國際人口學(xué)會(huì)的劃分標(biāo)準(zhǔn)，我國在2000年開始進(jìn)入老齡化社會(huì)。目前60歲以上老年人口已達(dá)1.43億人，占全國總?cè)丝诘?1%，預(yù)計(jì)2020年將占17.2%，2050年將占31%。與發(fā)達(dá)國家不同，中國不僅老齡化人口數(shù)量龐大，而且還呈現(xiàn)“未富先老”的特點(diǎn)。發(fā)達(dá)國家在進(jìn)入老齡化社會(huì)時(shí)，人均GDP基本上在5000美元至1萬美元，而中國2006年人均GDP僅為2000美元左右。未富先老的人口壓力直接加大了社會(huì)的撫養(yǎng)比率，這無疑會(huì)對(duì)中國養(yǎng)老制度的可持續(xù)性帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。
二是適應(yīng)城鎮(zhèn)化和家庭小型化的需要。1996年以來，中國城鎮(zhèn)化水平連續(xù)10年以年均超過1%的速度上升。2006年，中國城鎮(zhèn)化比率達(dá)到44%，預(yù)計(jì)到2020年，中國城鎮(zhèn)化比率將超過50%。同時(shí)，受多年推行計(jì)劃生育政策等因素的影響，我國家庭小型化趨勢(shì)愈加明顯。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前中國城鄉(xiāng)家庭戶均規(guī)模為3.39人，在近30年中，中國戶均規(guī)模下降了1.42人，戶均人口規(guī)模日益接近美國、加拿大等發(fā)達(dá)國家戶均3人左右的水平。城鎮(zhèn)化和家庭小型化趨勢(shì)快速發(fā)展，促使我國從傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)加速轉(zhuǎn)型，這對(duì)中國“養(yǎng)兒防老”的傳統(tǒng)文化帶來了明顯沖擊，家庭養(yǎng)老功能也開始不斷弱化，這迫切需要建立相應(yīng)的養(yǎng)老制度來適應(yīng)這種變化。
三是現(xiàn)代社會(huì)公平分配財(cái)富的需要。進(jìn)入新世紀(jì)以來，我國GDP年均增長率保持在10%左右，這不僅高于同期發(fā)達(dá)國家水平，在新興經(jīng)濟(jì)體中也位居前列。經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和社會(huì)財(cái)富的積累，對(duì)養(yǎng)老制度提出了新的要求。一方面，我們需要建立、完善與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)財(cái)富積累水平相適應(yīng)的、水平更高、方式更靈活的養(yǎng)老制度，滿足人們?nèi)找娑嘣酿B(yǎng)老需求。另一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接推動(dòng)了社會(huì)進(jìn)步，這就需要在不同社會(huì)階層中合理分配社會(huì)財(cái)富，讓全社會(huì)共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，最大程度地實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平和正義，這也是我國建設(shè)小康社會(huì)與和諧社會(huì)的重要目標(biāo)。建立科學(xué)合理的養(yǎng)老制度，可以通過政府主導(dǎo)的社會(huì)轉(zhuǎn)移支付手段，直接實(shí)現(xiàn)社會(huì)財(cái)富在不同階層、不同代際之間的再次分配。同時(shí)，還可以充分利用市場(chǎng)機(jī)制，在更大范圍內(nèi)分散老年風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)養(yǎng)老資金和社會(huì)總財(cái)富的同步積累，最終實(shí)現(xiàn)個(gè)人、企業(yè)和社會(huì)共贏。
(二)健全的養(yǎng)老金體系能夠?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展提供長期資金支持
養(yǎng)老金具有數(shù)額大、來源穩(wěn)定、收支間隔期長的特點(diǎn)。因此，它可形成國家長期建設(shè)資金的來源，并被許多國家視為“第二財(cái)政”。比如，新加坡1955年建立起的中央公積金制度，其預(yù)籌的大量資金，通過購買政府公債，轉(zhuǎn)化為國家建房發(fā)展局的建設(shè)基金，成為新加坡住房建設(shè)的重要資金來源。在一些拉美國家，如智利實(shí)施養(yǎng)老制度改革以來，養(yǎng)老金資產(chǎn)規(guī)模在二十多年的時(shí)間里年均增長速度達(dá)28.3%，2006年占GDP比重超過80%，養(yǎng)老資金的快速積累，有力支持了智利的經(jīng)濟(jì)增長。在中國，2006年國家基本養(yǎng)老賬戶規(guī)模為4800億元，商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)積累的養(yǎng)老金為2000多億元，兩者合計(jì)不超過7000億元，占同年GDP比重為3.2%。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，我國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)將進(jìn)一步發(fā)展，迫切需要長期穩(wěn)定的資金來源。
(三)養(yǎng)老金體系的健康發(fā)展有利于優(yōu)化我國金融結(jié)構(gòu)
國際經(jīng)驗(yàn)表明，銀行、證券、保險(xiǎn)等不同金融部門的競爭有利于提高金融體系的效率，多支柱的金融體系也有利于經(jīng)濟(jì)和金融的穩(wěn)定、安全。近年來，我國保險(xiǎn)業(yè)迅速發(fā)展，資本實(shí)力和市場(chǎng)規(guī)模不斷擴(kuò)大，保險(xiǎn)業(yè)總資產(chǎn)已經(jīng)達(dá)到2.8萬億元。但和國際相比，我國保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展還比較滯后，2007年保險(xiǎn)深度不到3%，保險(xiǎn)密度不到500元，這不僅大大低于同期發(fā)達(dá)國家，也落后于多數(shù)發(fā)展中國家水平。2007年6月我國金融總資產(chǎn)47萬億元，其中銀行業(yè)總資產(chǎn)為44萬億元，占比95%以上，而保險(xiǎn)業(yè)在金融業(yè)總資產(chǎn)中占比不足4%。在我國大銀行、小保險(xiǎn)的金融格局下，要進(jìn)一步完善金融體系，必須大力發(fā)展保險(xiǎn)業(yè)，豐富保險(xiǎn)的資金融通功能；大力推動(dòng)我國養(yǎng)老金體系的發(fā)展。
二、明確我國養(yǎng)老金體系發(fā)展的路徑
中國養(yǎng)老金體系雖然取得了一定的進(jìn)步，但由于發(fā)展時(shí)間較短，覆蓋面仍然偏小，保障程度仍然偏低，與人民群眾日益增長的養(yǎng)老需求、與養(yǎng)老保障體系建設(shè)的要求相比還存在較大差距。推動(dòng)我國養(yǎng)老金體系發(fā)展，必須立足國情、尊重客觀規(guī)律、借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，積極探索科學(xué)合理的養(yǎng)老金發(fā)展路徑。我認(rèn)為，以下幾個(gè)問題值得關(guān)注：
首先，要合理劃分養(yǎng)老金體系的三個(gè)支柱。盡管世界各國普遍建立了多支柱的養(yǎng)老金體系，但是國情的差異也使得各國養(yǎng)老金體系的劃分有所不同。一方面，我國人口眾多，尤其是農(nóng)村人口和弱勢(shì)群體數(shù)量巨大。在國家財(cái)力有限的條件下，由政府主導(dǎo)的基本養(yǎng)老金體系必然是廣覆蓋、保基本，主要用于滿足人民群眾的基本保障需求；另一方面，受城鎮(zhèn)化水平低、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡等多種因素的制約，目前團(tuán)體養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)年金等補(bǔ)充養(yǎng)老金體系還難以惠及廣大的社會(huì)群體。為實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金體系各支柱的均衡發(fā)展，也根據(jù)不同種類養(yǎng)老金的特性。我認(rèn)為，應(yīng)適當(dāng)調(diào)整我國多支柱養(yǎng)老金體系的劃分范圍：第一支柱是政府經(jīng)辦的、強(qiáng)制實(shí)施的、財(cái)政兜底的現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老金，即城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的社會(huì)統(tǒng)籌部分；第二支柱是政府強(qiáng)制實(shí)施的、基金積累制個(gè)人賬戶養(yǎng)老金，即城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人賬戶部分；第三支柱為政府鼓勵(lì)的、單位和個(gè)人自愿購買的養(yǎng)老金，包括團(tuán)體養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)年金和個(gè)人養(yǎng)老年金等。
第二，要處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系。理順政府和市場(chǎng)的關(guān)系是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)在要求。在養(yǎng)老金體系建設(shè)過程中，政府的主要作用應(yīng)該是統(tǒng)籌規(guī)劃、制定政策、籌集資金和行政監(jiān)管，而有些服務(wù)功能可以由政府通過購買服務(wù)來實(shí)現(xiàn)。這樣可以切實(shí)解決“管辦不分”的制度風(fēng)險(xiǎn)，保障資金的安全；可以減少機(jī)構(gòu)和人員設(shè)置，降低政府自辦的成本；可以引入競爭機(jī)制，享受優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。通過政府購買服務(wù)的方式，可以實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)運(yùn)營的成本更低、效率更高、服務(wù)更好、專業(yè)更強(qiáng)。例如，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老的個(gè)人賬戶基金就應(yīng)該交給商業(yè)機(jī)構(gòu)管理，向它們購買投資管理服務(wù)。
第三，要積極推動(dòng)養(yǎng)老金專業(yè)化經(jīng)營。養(yǎng)老金作為一種金融服務(wù)產(chǎn)品，與銀行理財(cái)、基金等金融產(chǎn)品相比，周期長，穩(wěn)健性要求高，有著獨(dú)特的風(fēng)險(xiǎn)特征和經(jīng)營規(guī)律，需要較高的經(jīng)營管理水平。近年來，中國保監(jiān)會(huì)一直致力于探索養(yǎng)老金市場(chǎng)的專業(yè)化發(fā)展。從2004年至今，中國保監(jiān)會(huì)先后批準(zhǔn)成立了太平養(yǎng)老、平安養(yǎng)老、中國人壽養(yǎng)老、長江養(yǎng)老和泰康養(yǎng)老等5家專業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)公司，專注于經(jīng)營企業(yè)年金和養(yǎng)老保險(xiǎn)等養(yǎng)老金業(yè)務(wù)。三年來的實(shí)踐表明，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)公司已經(jīng)初步顯示出專業(yè)機(jī)構(gòu)在技術(shù)和服務(wù)等方面的優(yōu)勢(shì)。以企業(yè)年金為例，截至2007年10月底，平安和太平兩家養(yǎng)老保險(xiǎn)公司共與3000多家企業(yè)簽訂了企業(yè)年金受托管理合同，業(yè)務(wù)總量達(dá)到150多億元，長江養(yǎng)老保險(xiǎn)公司承接上海市原由社保機(jī)構(gòu)經(jīng)辦的7000多家企業(yè)近180億元的企業(yè)年金業(yè)務(wù)。目前，養(yǎng)老保險(xiǎn)公司已經(jīng)成為企業(yè)年金市場(chǎng)的領(lǐng)跑者和推動(dòng)者，約占法人受托業(yè)務(wù)量的90%。今后，隨著各項(xiàng)政策規(guī)章的不斷完善，專業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)公司的服務(wù)領(lǐng)域?qū)⒂訉拸V，未來發(fā)展空間也會(huì)越來越大。
第四，要積極爭取支持養(yǎng)老金發(fā)展的外部政策。各國政府普遍對(duì)養(yǎng)老金給予稅收政策支持，允許企業(yè)和個(gè)人參與的養(yǎng)老計(jì)劃在一定限額內(nèi)延遲納稅。與其他金融產(chǎn)品不同，養(yǎng)老金管理追求長期、穩(wěn)健的收益，因此人們購買的積極性會(huì)因自身的短視而受到很大影響。設(shè)計(jì)合理的稅收制度能夠促進(jìn)潛在養(yǎng)老需求轉(zhuǎn)換為現(xiàn)實(shí)購買力，是撬動(dòng)養(yǎng)老金發(fā)展最有效的杠桿。而養(yǎng)老金的發(fā)展，其結(jié)果是減輕政府承擔(dān)養(yǎng)老保障的財(cái)政負(fù)擔(dān)。研究表明，延稅政策對(duì)國家當(dāng)期稅收的影響十分有限。以個(gè)人養(yǎng)老年金為例，在城鎮(zhèn)職工參保比例為10%、20%和30%的情況下，如果按起征點(diǎn)1600元的25%延遲繳納個(gè)人所得稅，則延稅金額分別為9億元、18億元和27億元，而2006年我國個(gè)人所得稅收入為2452億元，延稅政策的影響幅度最高不過為1.1%。同時(shí)，如果當(dāng)期延遲納稅1元，則相應(yīng)可建立20元以上的養(yǎng)老基金。當(dāng)前，我們正準(zhǔn)備與有關(guān)部門共同研究個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)相關(guān)的稅收政策，進(jìn)一步優(yōu)化我國養(yǎng)老金發(fā)展的政策環(huán)境。
第五，要加強(qiáng)監(jiān)管。養(yǎng)老金發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)表明，監(jiān)管是促進(jìn)發(fā)展的最有力手段和根本保證。養(yǎng)老金體系監(jiān)管的目的在于保護(hù)被保險(xiǎn)人和養(yǎng)老金持有人的利益，確保養(yǎng)老金的保值增值，促進(jìn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)穩(wěn)健經(jīng)營。養(yǎng)老金體系監(jiān)管的重點(diǎn)是要抓好以下四個(gè)方面：一是加強(qiáng)市場(chǎng)行為監(jiān)管，通過運(yùn)用多種監(jiān)管手段，嚴(yán)格執(zhí)法，嚴(yán)肅查處惡性價(jià)格競爭、夸大投資收益和違規(guī)承諾保底收益等行為，營造公平有序的市場(chǎng)競爭環(huán)境。二是加強(qiáng)資金運(yùn)用監(jiān)管，確保養(yǎng)老金的安全。商業(yè)養(yǎng)老金和長期壽險(xiǎn)產(chǎn)品有著類似的特性，都有較長的繳費(fèi)期、經(jīng)營管理期和風(fēng)險(xiǎn)管理期，從參與計(jì)劃到領(lǐng)取養(yǎng)老金可長達(dá)數(shù)十年。因此，對(duì)養(yǎng)老金安全性和保值增值的要求很高，這就需要我們進(jìn)行切實(shí)有效的監(jiān)管。三是建立完善的信息披露制度，進(jìn)一步增強(qiáng)透明度，增強(qiáng)市場(chǎng)和社會(huì)對(duì)養(yǎng)老金經(jīng)營和管理的約束力，讓被保險(xiǎn)人和養(yǎng)老金持有人享有充分的知情權(quán)和選擇權(quán)。近日，中國保監(jiān)會(huì)下發(fā)了《保險(xiǎn)公司養(yǎng)老保險(xiǎn)業(yè)務(wù)管理辦法》，這是促進(jìn)養(yǎng)老金業(yè)務(wù)健康發(fā)展，切實(shí)保護(hù)消費(fèi)者利益的重要舉措。四是加強(qiáng)協(xié)同監(jiān)管。目前，我國的社會(huì)保險(xiǎn)由勞動(dòng)保障部門監(jiān)管，團(tuán)體年金和個(gè)人年金由保監(jiān)會(huì)監(jiān)管，企業(yè)年金由勞動(dòng)保障部、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)共同監(jiān)管。為促進(jìn)我國養(yǎng)老金的快速發(fā)展和穩(wěn)健經(jīng)營，應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)與合作。比如，共同推動(dòng)制定統(tǒng)一的企業(yè)年金監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范企業(yè)年金的運(yùn)作流程和市場(chǎng)行為、共同推動(dòng)養(yǎng)老金的稅收優(yōu)惠政策等。
此外，養(yǎng)老金是家庭和個(gè)人收入在生命周期中的再分配，是一個(gè)典型的金融服務(wù)，因此從長遠(yuǎn)和穩(wěn)健的角度看，養(yǎng)老金監(jiān)管應(yīng)逐步納入金融監(jiān)管的統(tǒng)一框架。目前，世界上部分國家采取養(yǎng)老金單獨(dú)監(jiān)管模式，設(shè)立專門養(yǎng)老金監(jiān)管局，如智利等地；更多國家采取養(yǎng)老金與保險(xiǎn)等金融服務(wù)進(jìn)行綜合監(jiān)管，一些國家是基于壽險(xiǎn)業(yè)務(wù)和養(yǎng)老金業(yè)務(wù)的相似性，成立保險(xiǎn)和養(yǎng)老金監(jiān)管機(jī)構(gòu)，如比利時(shí)、芬蘭等地；一些國家則是隨著金融監(jiān)管走向融合，將養(yǎng)老金監(jiān)管納入其中，成立綜合金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，監(jiān)管銀行、證券、保險(xiǎn)和養(yǎng)老金，如澳大利亞、韓國等地。根據(jù)IOPS的報(bào)告，在46個(gè)調(diào)查樣本國家中，設(shè)立專門養(yǎng)老金監(jiān)管機(jī)構(gòu)的有12家，設(shè)立保險(xiǎn)與養(yǎng)老金監(jiān)管機(jī)構(gòu)的有9家，設(shè)立綜合金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的有25家。中國也應(yīng)該立足國情，逐步統(tǒng)一養(yǎng)老金的監(jiān)管。
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