中國有2億多的進程務工人員，雖然他們從事非農業(yè)的生產活動，面對的是非農業(yè)生產風險，但是卻把他們作為農民對待，因此有關他們的保障和生活在農村的農民一樣沒有建立起來。比如，我國最早建立經濟特區(qū)的深圳市1998年底外來勞務工人數(shù)達231萬人,是戶籍人口職工(60萬人)的近4倍,共中7711%來自外地鄉(xiāng)村。該市針對外來勞務工的社會保障項目截至1996年底除工傷保險投保率達到75%外,醫(yī)療保險參保人數(shù)僅9萬人,養(yǎng)老保險17萬人,對外來勞動力提供的社會福利幾近為零。
三、打破城鄉(xiāng)分割，建立城鄉(xiāng)整合的社會保障制度
當今的中國社會正處一個轉型期，市場經濟的發(fā)展以及加入WTO使得我國農民面對的市場風險大大超過以前，但是由于他們主要采用家庭保障的方式，這使得他們承擔風險的能力非常的脆弱。尤其是農村居民一旦遭遇大病或嚴重的慢性病,由于沒有醫(yī)療保障,其家庭將陷入痛苦而艱難的兩難選擇:要么舉債治病,要么就抗著或等死。無論是在哪種情況下,這個家庭都面臨著陷入貧困的危險。而那些流入城市的農民，由于沒有給予他們相應的社會保障，由此也引發(fā)了許多的問題。農村人口老齡化的傾向，而農村家庭的小型化則使家庭養(yǎng)老的功能受到削弱。因此，打破二元社會保障的局面，重建農村社會保障體系，進而建立一種城鄉(xiāng)整合的社會保障制度是非常緊迫的。
此外，農民公民權的缺失使得他們淪落成我國的“二等公民”，這造成他們始終處于社會的邊緣地位，被排斥在社會保障制度的大門之外。因此，把公民權利擴展到農民身上，使農民和城市居民享有同等的社會保障則是一件“應該的”或者是“應當”的事。
同時，我國經濟的快速發(fā)展，經濟實力的提升，把獲得的經濟成果反哺農民，這為社會保障制度的城鄉(xiāng)整合提供了經濟基礎。城市社會保障制度的成熟發(fā)展為農村社會保障制度向城市看齊，進而兩者統(tǒng)一提供了一個經驗，這是社會保障制度城鄉(xiāng)整合的技術基礎。
1、農民承擔的風險不斷上升必然要求建立現(xiàn)代農村社會保障體系，推進我國社會保障制度的城鄉(xiāng)整合。
建國后之所以會建立起二元社會保障制度，其中一個原因就是農民有土地作為保障，土地可以為它們的生活提供安全，而城市居民則沒有。但是，隨著集體經濟的瓦解，社會主義市場經濟體制的逐漸建立，特別是我國加入WTO，土地的保障功能大大地弱化，土地已經不足以為在業(yè)農民提供社會保障。研究顯示，近年來，農民直接從土地上獲得的凈收入不斷下降，在有些地方，農業(yè)經營甚至虧本。與此同時，越來越多的農民視土地為“雞肋”，因此，不少的農民“棄地不耕”，土地不再是促進農民增收的主要來源，因此也難以發(fā)揮其收入保障功能了。
此外，在我國工業(yè)化的過程中，必然要占用大量的耕地，導致大量的農民失去耕地。沒有了土地的農民，難以繼續(xù)從事農業(yè)生產，土地的社會保障功能已經不是弱化的問題了而是完全喪失的問題了。雖然，失地農民會得到補償，但是補償?shù)臉藴屎艿�，且沒有完全到位，農民難以依靠補償費過上穩(wěn)定的生活。
另外一個引起普遍關注的問題是就農民工的保障問題。目前為止有兩個億左右的農民脫離了農業(yè)乃至鄉(xiāng)村,而成為工商企業(yè)與城市的從業(yè)人員。進城農民所從事的行業(yè)多種多樣,以建筑業(yè)、工商及服務性行業(yè)為主,基本可歸結為第二、三兩類職業(yè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與小城鎮(zhèn)的從業(yè)人員的行業(yè)結構與此大同小異。顯然,他們所面臨的風險結構已和傳統(tǒng)的與小農經濟相適應的自然風險不同,而是一種和市場經濟與工業(yè)化相適應的現(xiàn)代風險結構。
還有就是，農民家庭結構的變化使得傳統(tǒng)得家庭保障逐漸弱化，農民承擔風險的能力還邊得很脆弱。計劃生育政策在農村推行之后，農村家庭類型由拓展型家庭向核心家庭轉變，家庭人口規(guī)模逐漸縮小。農村家庭常住人口數(shù)量由1978年戶均5.7人下降到2003年的4.1人。加上大量的青壯年勞動力流向了城市，這導致農村老齡化程度比城市更加嚴重。2000年人口普查資料顯示，農村人口老齡化水平是7.5%，而城市只有6.4%。由此可知，農村老人現(xiàn)在所面臨的風險一點都不低入城市老人。
從以上分析可以看出，與工業(yè)化、城市化相伴隨,土地對農民的生活保障功能在逐漸地弱化或者完全喪失，當今的農民在某種程度上是和城市工人一樣的“無產者”了。對于流向城市的農民工來說，依靠土地作為生存保障的基礎也不再存在了，需要另一種的生活保障方式。大量的人口流動并導致傳統(tǒng)的大家庭結構瓦解,小家庭逐步成為最主要的家庭結構形式，家庭對農民的保障功能也在漸漸地弱化。由此可見，當今的農民遭遇生存風險的機會大大增加了、種類大大增多了、程度大大加重了，可以說他們所面臨的風險程度已經和城市居民逐漸接近，甚至在某些方面還超過城市居民(醫(yī)療、養(yǎng)老等)，因此，這就急需要建立一套和城市接近的農民社會保障體系，以應付農民所面臨的生存風險。
2、賦予農民一種公民身份，把公民權利擴展到農民身上，這是社會保障制度城鄉(xiāng)整合的價值要求。
如果說農民承擔的風險不斷上升要求“必須”建立現(xiàn)代農村社會保障體系，推進我國社會保障制度的城鄉(xiāng)整合的話，那么，把公民權利擴展到農民身上，使農民和城市居民享有同等的社會保障則是一件“應該的”或者是“應當”的事。從公民權利的角度，城鄉(xiāng)社會保障制度可以在形式上有所不同，但在實質的保障水平上應該同等，這是我們這個社會所普遍的價值追求，畢竟農民和城市居民一樣在憲法上都被認定為是中國的公民，他們理應享有同等的權利和義務。
中國的《憲法》規(guī)定，公民享有基本權利和義務。但是，從總體上來看，國家實行“城鄉(xiāng)分治、一國兩策”的制度，出身和戶籍成為確定公民身份地位的主要標準。中國的農民缺少一種實質的公民身份，他們的身份就是“二等公民”，因此也缺少相應的公民權利。缺乏完全的公民權，抑或沒有乃至喪失公民權，這使得中國的農民處于社會底層，是遭受剝削壓迫和受到排擠的邊緣群體，是中國社會最大的弱勢群體。另外，由于中國農民缺乏完全的公民身份和公民權利，這使得他們喪失了一些公共服務、社會服務或者福利服務的重要資格標準，最典型的就是中國社會保障制度對農民的排斥，不合理的戶籍、糧食供給、副食品與燃料供給、住宅、生產資料供給、教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老保險、勞動保護、人才、兵役、婚姻和生育制度等14種制度就是典型表現(xiàn)。
有些人用經濟發(fā)展水平作為借口來為城鄉(xiāng)分割的社會保障制度開脫，我們認為這是站不住腳的。大家都知道，社會政策的制定和建立雖然受經濟發(fā)展水平的影響，但是經濟發(fā)展水平并不是唯一的決定因素。從一些歐洲國家的歷史經驗來看，丹麥、瑞典、葡萄牙與西班牙分別于1891、1913、1919與1947年開始通過立法在農村建立養(yǎng)老保險制度，當時這四個國家的人均國民生產總值僅相當于中國1999年可比值水平的79.3%、99.9%、46.6%與73.3%.歐盟15個成員國中大部分國家最初沒有將基本養(yǎng)老保障制度(曾毅，2005)。15個成員國將農民納入基本養(yǎng)老保障制度在時間上也存在著差別，大致從20世紀下半葉到20世紀末。但同這些國家建立農村養(yǎng)老保險制度的平均農業(yè)勞動力比例、農業(yè)產出、人均收入等比較，我國經濟發(fā)展水平和農村經濟水平都達到或超過這些國家的條件(楊燕綏等，2004)。因此，經濟發(fā)展水平不是制約因素，中國農民之所以沒有享受到和城市居民同等的社會保障待遇是因為中國社會背后的價值追求。
社會保障就是社會保障，它是社會走向公平的重要機制！社會保障從產生發(fā)展到現(xiàn)在，他的基本宗旨是創(chuàng)造、維護社會公平，縮小社會不公平，而中國的二元社會保障制度卻是在破壞著社會公平，擴大著社會公平。城市和農村之間的差距非但沒有成為急迫解決的問題，反而成為了一種“堅實”的借口，說什么城鄉(xiāng)差別太大，不能建立整合的乃至統(tǒng)一的社會保障制度。
但是，基于公民權以及社會公正的價值理念和國際慣例,改變社會保障體系城鄉(xiāng)分割的格局,推動社會保障體系的城鄉(xiāng)銜接,顯然是必要的。
3、中國整體經濟實力的提升以及城市社會保障制度的逐漸成熟為建立城鄉(xiāng)整合的社會保障制度提供了經濟基礎和技術支持。
建國后，我國走上了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，依靠農業(yè)為工業(yè)積累資金的發(fā)展戰(zhàn)略。當時的國際環(huán)境使我國不具備大規(guī)模利用外資的條件,只能靠內部積累。除工業(yè)自身的積累外,主要靠農業(yè)積累。國家正是通過工農業(yè)產品價格“剪刀差”,征收農業(yè)稅與實行糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷政策支撐工業(yè)發(fā)展的�？梢哉f，我們經濟的發(fā)展和億萬農民的貢獻分不開的。在21世紀的今天，我國的綜合經濟實力大幅度提升，經濟、社會結構的變化為國家實施項目全面、標準更高的社會保障創(chuàng)造了物質基礎,也為國家改變以農業(yè)積累支撐工業(yè)發(fā)展的傳統(tǒng)發(fā)展戰(zhàn)略,并利用工業(yè)的剩余通過財政的轉移支付等途徑反哺農業(yè)、發(fā)展農村社會福利事業(yè)、推動社會保障制度的城鄉(xiāng)整合提供了可能�？梢哉f，現(xiàn)階段我國已經具備了擴大社會保障的覆蓋面,將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工與農民工以及農民納入現(xiàn)代社會保障的覆蓋范圍,并使之最終與城市企業(yè)職工社會保障制度相統(tǒng)一的經濟基礎。 |
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